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建设世界一流大学或研究型大学无疑是自20世纪90年代以来世界各国高等教育发展的主要潮流之一。虽然何谓世界一流大学学界尚无公认的明确内涵,但世界各国、各地区为提升全球化时代下的国际竞争力,纷纷从本地区经济和社会发展需要及实际出发,将追求大学卓越、建设具有世界水平的一流大学作为提升本地区国际竞争力的主要途径和策略,希冀以此参与国际竞争并保持足够的竞争优势。这似乎也成为了一种国际共识。可以说,一流大学的建设已经超越了高等教育自身改革与发展的范畴,而上升成为一种世界性的国家发展战略,是不同国家和地区为实现持续性发展、确保国际竞争优势的重要战略举措。对此,无论是韩国的“脑力21计划”、日本的“21世纪卓越中心计划”,还是我国的“985工程”和“211计划”,无一例外都充分体现出这种战略性的思考。面对此种潮流,作为全球高等教育体系有机组成部分的台湾地区高等教育,自然也无法漠视或自外于此种潮流,他们从提升本地区国际竞争力的需要出发,结合台湾地区高等教育的发展实际,由台湾地区教育行政部门于2004年提出了为期十年的“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”,该计划也被称为“五年五百亿迈向顶尖大学计划”。该计划构成了台湾建设一流大学的主要政策。本文将就台湾关于建设一流大学的相关思考和“计划”的主要内容等方面的问题进行分析,以为大陆正在开展的一流大学创办实践提供相应的借鉴和参考。 一、关于“一流大学”的概念界定 何谓“一流大学”?世界高等教育学术界和实践界对此并无统一的认识和界定。从世界高等教育通用表达方式看,一流大学通常被以英文方式表达为“World Class University”,翻译为中文则可以被理解为“世界级大学”。但是什么样的大学才能算是“世界级”的大学?“世界级大学”究竟应该符合什么样的标准?对此,美国哥伦比亚大学教育学院学者亨利进行了较为系统和深入的研究,他认为人们对“世界一流大学”概念的认识是较为模糊且存在严重的语义重复现象,并且学者们在对“世界一流大学”进行概念说明时多带有极强的主观色彩。总体上看,大多数学者都强调“世界一流大学”学术声誉方面的内涵。 由于学术声誉本身具有主观性,更多的是需要学术同行给以相应的认可,因此,这样的概念认识并不能赋予“世界一流大学”以具象化的认知。为此,亨利和他的同行提出了世界一流大学的基准问题,他们认为世界一流大学最为典型、最为根本的特征是:“教师公开发表的成果及其被引用的情况,以及大学参与学术研究的深度和程度等。”此外,“学术自由、设施、经费、课程及国际化等因素也是评价大学是否属于世界一流大学的重要基准。”基准的设立似乎解决了世界一流大学的标准问题,但就某一所大学而言,按照亨利等人所提之基准进行评估,仍然不能认定该大学是否应属于世界一流大学之列。大学是否属于世界一流大学,很大程度上是一种比较的结果,是单一的具体的大学在同一基准或标准前提下的与世界其他大学相比较的结果。因此,世界一流大学属于相对性的概念,也是一种比较性概念。作为一种相对性概念,如果要将这种概念作为一种目标加以运用,就必须设定相应的参照系,以赋予该概念以实在的意义与价值。因此,世界一流大学的创建实践往往与相应的参照标准密不可分。从世界各国建设世界一流大学的实践来看,大学排行尤其是为学术界所公认的大学排行成为了最为主要的参照标准。台湾一流大学的建设无疑也遵循了这样一种思路。 在台湾教育主管部门颁布的《发展一流大学及顶尖研究中心计划》(简称《计划》)中并未就“一流大学”的概念进行具体的界定,只是在“计划内容及策略”部分对一流大学的内涵进行了简要说明,《计划》规定“国际一流大学除应符合本部审议规划的相关指标外,并依国际评比标准订定参照指标:10年?至少1所大学跻身国际一流大学之列为目标(如居全世界大学排名前100名,或比照美国大学排名则应居前80名,15-20年达世界前50名)。”由此可见,“国际评比标准”是台湾建设一流大学最为核心的依据、标准和目标导向。由于“国际评比标准”本身仍然缺乏具体的参照性,为此,《计划》将“国际评比标准”具象化为“台湾至少有1所大学在10年内要跻身世界大学前100名之内”的具体目标,这就使台湾关于一流大学的认识具有了现实性和可操作性。 《计划》虽然未就究竟应采取何种“国际评比标准”进行说明,但无疑将要选定的评比标准一定应具有国际公信力且为国际高等教育同仁所认可。只有这样,才能使一流大学具有国际可比性,而不是停留于自我设定和自外满足式的一流大学认知。由此出发,台湾教育行政主管部门对国际盛行的各类大学排名进行了深入的研究,最终选定上海交通大学于2003年推出的“世界大学学术排行榜”和英国《泰晤士报高等教育增刊》的大学排行榜作为台湾一流大学的建设参照系。台湾之所以选择这两种排行榜作为其参照标准,除开它们本身的国际公信力外,更重要的是来自于台湾对这两种排行榜特点的认识。台湾教育行政主管部门认为,“整体而言,上海交通大学的评比指标重视各大学研究产出的质与量,英国泰晤士报之指标则偏重大学声望及同侪评鉴。”由此可见,台湾所认定的“一流大学”从其选定的参照标准看,无疑包含了学术水平与国际声望两方面的内涵,这也是评价一所大学是否具有世界性地位和影响的两个关键性指标。围绕这两个关键性指标,台湾在对上海交通大学排名居于前100位大学进行深入分析的基础上,进一步提出了“国际一流大学的特质”,他们认为国际一流大学具有如下一些基本特质:“充足经费、适当规模、完整学术领域、充沛的人力与支援、有利国际化之环境及策略、一流教师及待遇、工作环境及保障、杰出的研究、充分的学术自由和大学自主、先进的设备。”这些特质也成为了日后台湾制定一流大学评价标准和具体实施“一流大学”建设的重要指标和切入点。正是以此为基础,台湾的一流大学建设具有了实践的可操作性,这也为其一流大学建设实践提供了重要的概念支持。 二、台湾建设“一流大学”政策的出台背景 台湾一流大学建设政策出台的最重要推动因素是来自于台湾社会提升国际竞争力的需要,同时,台湾近年高等教育的急剧扩张所导致资源分配均衡化的问题以及世界各国建设一流大学的实践等因素,也在很大程度上对于推动台湾出台建设一流大学的政策发挥了重要影响。 1.提升国际竞争力的需要推动政策的出台 台湾建设一流大学的最终目标并非简单着眼于台湾的高等教育机构在世界主流学术排行榜位次的提升,其深层次的目标在于通过建设“一流大学”培育和吸引高层次的一流人才,以确保并提升台湾在世界范围的竞争力。对此,《计划》明确指出:“高级人才之培育是能够立足台湾,跃升国际的最重要资产,针对此一国际趋势,与学术创新整合需求,若未能及时因应,非仅我们于亚洲之学术优势将为临近国家所取代,亦无异于放弃进一步追求卓越之契机,而自外于国际竞争潮流。在21世纪知识经济时代,国家的竞争力亦势必快速流失而遭边缘化。” 由于台湾将一流大学的建设提高到“国家”竞争力的战略高度,因此台湾的“一流大学建设计划”事实上已经超越了简单的高等教育自身发展和改革的范畴,它成为了台湾社会发展战略规划的重要组成部分。这一点从台湾社会对该计划的重视程度也可见一斑。“发展一流大学级顶尖研究中心计划”最初名为“五年五百亿迈向顶尖大学计划”,是由台湾当局2004年于“台湾新十大建设”计划所提出,且该计划名列“新十大建设”之首,并由台湾立法机构编列特别预算以每年100亿新台币的力度对顶尖大学的发展加以支持,支持年限为10年。自2006年开始执行以来,该计划也一直得到台湾社会的高度关注与支持。2008年3月22日,台湾社会实现政党轮替,作为由民进党主政时期所提出该计划并没有成为政治竞争的牺牲品,而是得到了很好的延续,在马英九所提出的“爱台12建设”规划中,该计划被纳入“智慧台湾”项目,具体名目为“8年800亿元,提升大学研究水准”。这也表明,台湾社会从提升国际竞争力的战略出发对发展一流大学的追求,已经成为一种社会共识,已经超越了台湾社会鲜明的蓝绿抗衡的二元政治现实。这事实上赋予了台湾高等教育以强烈的社会使命和责任,在此前提下的一流大学建设其内涵和使命就不再是单纯的大学国际地位的提升而已,更多的应着眼于台湾整体社会的提升。这是台湾建设一流大学的深层次目标所在。将发展一流大学提高到社会竞争力提升高度也为台湾“一流大学”的建设提供了良好的社会氛围和基础,这也符合知识社会中高等教育地位由边缘向中心过渡的潮流和趋势。 2.台湾高等教育自身发展的需要推动政策的出台 20世纪末期至21世纪初期是台湾高等教育急速发展和扩张时期,这种扩张主要表现为高等教育整体规模的扩大以及普及化进程的加快。1990年,台湾四年制高等教育机构有50所,到了2004年,四年制高等教育机构数目增加到140所,这一数目到2008年进一步扩张到149所。台湾高等教育机构数目在不到20年的时间内增加了近两倍。高等教育的快速扩张无疑加快了台湾高等教育的普及化进程,但同时也带来了诸多的挑战与问题,《计划》对这些挑战和问题进行了具体分析,认为主要表现在以下三个方面:一是高等教育的扩充影响教育资源的分配;二是大学的教育品质面临考验;三是大学发展面临员额及经费不足的困扰。这三方面的问题具体表现为:台湾高校数目的扩张并未带来相应的政府对高等教育投入的增加,这导致各高校获得的资源相对扩张前变得越来越少。此外,高等教育外的其他教育需求,也对高等教育资源造成激烈的竞争,从而形成资源的排挤效应。总的来说,台湾高等教育扩张后面临的“首要困境是资源的不足”。“由于资源的不足,学校无法改善基础设施,包括图书的添加及电子期刊的增购,无法营造优良的研究与生活环境,当然也无法提升教学品质和资助创新及前瞻性的研究。”由此出发,台湾社会认为“充沛经费的投入是达成国际一流大学目标的必要条件”。这也表明,台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”的重要策略是有针对性地增加投入来推动少数有潜力大学向一流大学目标发展,是在解决办学资源严重不足前提下的重点扶持计划。为此,台湾有关部门明确提出“虽然有钱并步一定能万事能成,但没钱一定无法成就大事”。 此外,世界其他地区的一流大学发展实践客观上也推动了台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”的出台。台湾周边地区创办一流大学的实践之所以会对台湾产生影响,其深层的因素仍然在于台湾社会对发展一流大学与维持与提升台湾社会国际及地区竞争力关系的思考。由此表明,台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”出台的根本推动因素在于台湾社会对于维持并提升自身国际竞争力的考虑。 三、台湾建设世界一流大学政策的主要内容 《发展一流大学及顶尖研究中心计划》总共包括“规划蓝图及愿景”、“推动构想”、“计划内容与策略”、“申请资格”、“申请程序”、“审议标准及程序”、“计划启程进度”、“经费需求”、“经费编列与划拨”、“预期效益”、“成本效益分析”和“替代性方案”等十二方面的内容。总结这十二方面的内容,可以从“建设愿景与目标”、“建设过程及周期”、“经费来源及分配”和“评估标准及机制”等四大类。 1.建设愿景与目标 世界一流大学和亚洲乃至世界顶尖研究中心或领域的建设是台湾提出该计划的最终目标所在,该目标的提出不是脱离台湾高等教育发展实际的简单式跨越发展,而是通过在现有高等教育体系中建立相应竞争机制的方式,来实现一流大学和顶尖研究中心建设的目标。对此,《计划》指出:“计划将以各领域优异大学为基础,籍由学术竞争环境之建置,以发展国际一流大学及设置以优异领域为导向之顶尖研究中心”。具体而言,台湾希望在“5年内至少10个顶尖研究中心或领域居亚洲一流,10年内至少1所大学跻身国际一流大学之列。”这里所说的一流大学其衡量标准为“居全世界大学排名前100名,或比照美国美国大学排名则应居前80名。”顶尖研究中心的衡量标准除开至少有10个领域的研究中心5年内居于亚洲一流外,还需要在10年内具有可与该领域世界前50名相互比拟之潜力。由此可见,《计划》是立足于国际比较的视角而提出的一流大学建设计划,是在台湾高等教育现有国际地位基础上的水平提升计划。 简单的国际排名并不能涵盖高等教育发展的全部,对此,台湾有关部门也有较为清醒的认识。《计划》中的“预期效益”部分就实施该计划可能或应该达成的效益进行了明确的说明。《计划》认为实施该计划可以从直接影响和间接影响两个角度加以认识。就直接影响而言,除了提升台湾高等教育的国际排名从而提升台湾高等教育的国际声誉外,还包括了“整体提升大学研发创新之品质,及对于国际学术界之影响力与能见度”;“吸引国外优异教研人才,培育尖端产业人才”;“跨国性学术机构的设立及实质交流合作之成形”。在计划实施的间接影响方面,台湾希望通过实施该《计划》,产生四方面的间接影响:一是建立以优异计划申请竞争性经费之客观奖助模式;二是整体学术环境的改进;三是整合跨部会学术研究资源;四是国家整体竞争力的提升。对《计划》实施后的直接影响和间接影响的定位表明简单的国际排名提升并非台湾发展一流大学和顶尖研究中心的唯一目标,《计划》的真正目标在于实现台湾高等教育的整体发展与改革。这才是台湾发展一流大学及顶尖研究中心的真正价值所在。 2.建设过程及周期 从《计划》出台过程看,“发展一流大学及顶尖研究中心计划”是在台湾教育行政主管部门提出计划草案的基础上,由相关的专家学者、台湾“中央研究院”院士和部分大学校长进行集体研讨,后上报台湾“行政院”高等教育宏观规划委员会、教育行政主管部门的高等教育审议委员会、研究型大学审议委员会以及台湾智库进行审议。最终由台湾行政主管部门审定并原则同意。至此,方才确立计划的立项。在确认立项的基础上,由台湾教育行政主管部门召集美、英、澳、日、韩五国从事大学评价研究的专家举行学术研讨和座谈,针对计划的具体实施提出相关的建议和意见,在此基础上最终确立计划的实施方案。由此可见,“发展一流大学及顶尖研究中心计划”从立项到实施都经过了较为审慎的论证,并且充分照顾到了政府、学术界、大学和国际同行等各利益相关者的意见和建议,这在一定程度上为《计划》提供了程序正义,从而赋予了《计划》以充足的科学性与代表性。 对于《计划》的实施时限,台湾政府初步以10年为期。之所以将“一流大学及顶尖研究中心”的建设周期定为10年,主要是基于台湾社会对高等教育规律的认识,《计划》认为“打造一流大学、延揽优秀人才均应属长期投注之计划。”在此原则指导下,台湾政府初步以10年为期打造一流大学及顶尖研究中心。这无疑在一定程度上可以避免功利化的发展弊端,从而给予参与该《计划》的大学以相对较为充裕的发展时间,这有利于大学的良性发展。 关于该计划的经费投入,台湾相关部门通过对世界其他一流大学的横向比较研究,将经费补助标准的基数定为每位学生每年的单位培养成本10000美元,以此为标准,计算出该计划总的资助经费为1000亿元新台币,平均每年100亿元新台币。 按照台湾教育行政主管部门原定规划,原本定于2005年启动并实施该“计划”,后由于台湾立法部门预算审定的延期,致使该“计划“被延迟至2006年才开始启动。为此,台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”将从2006年持续到2015年。在具体实施过程中,台湾有关部门根据根据经费预算方式的不同,将为期10年的“计划”分为两个阶段。第一阶段为期五年,由政府编列五百亿元(注:新台币)的特别预算进行支付,这就是通常所说的“五年五百亿迈向顶尖大学计划”。第二阶段同样为期五年,但经费编入台湾教育行政主管部门的年度预算,经费总额仍然为五百亿元新台币。到目前位置,“计划”实施进入第一阶段的第三个年度,2006年时进行了该“计划”的第一次资助审核,共完成了对台湾大学和成功大学等12所高校的资助。2007年,台湾教育行政主管部门根据各受助高校的建设绩效,对资助对象进行了重新申报和调整,共确定重点资助11所台湾高校和4所高校的4个重点研究领域。至此,“计划”第一期的资助经费分配得以完成。 3.经费分配原则及分配情况 《计划》在进行经费分配时坚持了以下五方面的原则:(1)集中拔尖原则;(2)具备国际一流及亚洲顶尖之条件及可能性的原则;(3)教学与研究兼顾原则;(4)人文社会与科技之均衡原则;(5)区域均衡原则。在坚持以上五项原则的同时,还兼顾学校组群之论文数、学校规模等方面的因素。 根据以上原则,台湾有关部门确立了第一期的资助名单和具体资助金额,详情参见下表。《计划》第一期资助了12所高校,涉及资助经费总额为196亿元新台币,另有4亿元经费被用于日常运转经费。在资助的12所高校中,有10所为“国立大学”,而长庚与元智则属于私立大学,由此也可看出该计划资助的主要对象为“国立大学”。从地域分布看,在受助的12所高校中,有9所分布于台湾北部区域,尤其集中在台北市和桃园县;有1所位于台中市;有两所分布于台湾南部的台南县和高雄市。这也表明台湾北部高校占据绝对优势。这也符合台湾高等教育地域分布中北强南弱的特点。从学科分布角度看,台湾政治大学属于以人文学科为主的大学,其他都是综合性大学或以理工类为主的大学。上表同时也透视出台湾教育行政主管部门资助的重点院校集中于台湾大学和成功大学,这两所大学凭借其综合性特色,成为台湾冲击世界一流大学的重点扶持学校。当然,成功大学的入围除开其综合化的学科分布因素外,南北的区域平衡也是该大学得以入围的重要因素。而清华和交通二校则由于其学科分布较为单一影响,受助力度则略显不足。为此,台湾教育行政主管部门曾有意推进二校合并,以此冲击世界一流大学。由此也可看出,综合性及规模化也是台湾在选择重点扶持高校时的一个重要考虑因素。 2007年,台湾教育行政主管部门根据第一批次受助学校的建设情况对2008年的资助经费进行了重新审核,元智大学由于其成效不彰被排除在受助学校之列,因此,2008年该计划共资助11所高校,同时对元智大学、台湾海洋大学、高雄医学院和中原大学的相关学科和领域投入一定经费进行扶持。在仍保留的11所受助大学中,经费也有相应的调整。其中清华大学、交通大学、中兴大学和中央大学的经费有所增加,而台湾科技大学、政治大学和长庚大学的经费则分别减少了1亿元新台币。其他高校资助经费维持不变。这一轮经费资助的调整也反映出台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”的动态性和淘汰性特征,这在一定程度上有利于竞争性经费获得机制的建立,从而有利于提高计划经费的使用效率和效益。 4.审核及评估机制 严格的评估及以评估为基础的淘汰机制的建立是台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”的重要特点。为更好地推动该计划的实施,台湾有关部门建立起了相对完善的审核评估机制。首先由符合申请条件的高校提出相关的项目申请并提交项目申请书,申请书根据申请项目的不同分为“国际一流大学”和“顶尖研究领域”两类。在申请书部分涉及高校现状分析、项目目标及分年度评估指标、达成目标的具体策略和财务规划及分年度经费需求等四个方面的内容。在各高校提交项目申请书的基础上,由教育行政主管部门邀请世界范围内具有卓越学术声望的专家组成审议委员会,根据相应的标准对项目申请书进行审核,最终确定资助院校及经费数额。审议委员会同时负责对计划的具体实施进行考核,以监督和保证计划经费使用的正当性和有效性。审议委员会每年都会对受助高校进行为期1天的实地访评,并公布评估结果。审议委员会以项目申请书和相关评估标准为依据,如果认定某所受助高校未能达到相应的目标,则可建议该高校退出计划资助之列。此外,在2008年,对计划实施的总体绩效进行整体评价,以评估计划实施的效果等。审核评估机制和淘汰机制的建立无疑在一定程度上保证了“发展一流大学及顶尖研究中心计划”的顺利实施,这也是该计划能否最终实现其愿景和目标的重要保证。 《发展一流大学及顶尖研究中心计划》是台湾为维系和进一步提升国际竞争力的重要政策,是台湾高等教育整体改革和发展的重要组成部分。具体而言,台湾“发展一流大学及顶尖研究中心计划”是为了解决台湾高等教育扩张后带来的资源紧缺问题而提出的应对策略,是避免资源分配均衡化而提出的重点大学重点扶持性计划。该计划的终极目标定位于台湾竞争力的维持与进一步提升,而实现这一目标的根本条件保障则是资源的集中投入。因此,该计划的核心要素在于教育资源的重新分配,以此带动少数大学及研究中心向世界一流水准目标迈进。《计划》的出台及初步实施,既是台湾社会对国际发展趋势的一种回应,同时也是台湾高等教育追求学术卓越、提升高等教育整体水平和缓解台湾高等教育自身矛盾的重要策略。就《计划》已经实施三年的情况看,严格的评价和审核机制以及以此为基础所建立起来的淘汰机制是《计划》实施的重要特色所在。此外,在资助经费的投放原则和方式选择上,《计划》缓解和改变了过去以平均分配为主的模式,更为强调经费分配的“集中和选择”原则,这无疑会提升经费的使用效益,也有利于推动一批具有发展潜力的大学得以快速的发展。当然,《计划》分为两个阶段的实施同样存在一定的争议,如果第一期是以特别预算方式进行资助还可以平衡其他高校的不同意见的话,对于第二期建设将预算纳入教育行政主管部门的年度预算,则会遭致其他高校的反弹,从而引发投入公平性问题的争议。这也是《计划》在另一个五年实施过程中可能存在变数之处。同时,《计划》在第一个五年内的成果如何也直接决定台湾社会和高等教育内部对于该《计划》的认可程度,这也在一定上为该《计划》的持续发展提出挑战。因此,《发展一流大学及顶尖研究中心计划》仍然值得学界同人给以持续的关注。 |