摘要：探索建立符合高校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，是我国高等教育未来改革与发展的重要目标。能否逐步去除高校行政化，前提在于把握高校“行政化”的成因，基础在于认清高等教育事业改革的定位，关键在于处理好政府与高校的关系，核心在于加强高校法制建设，保障在于建立相对完整的监督体系。
关键词：高校，去行政化，属性，政府，法制建设，监督
近年来，大学“去行政化”问题已成为高等教育领域最热门的话题。2010年7月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《规划纲要》)明确提出“要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”[1]。但不少学者并没有真正把握高校“去行政化”到底“去”什么，而是就事论事地大批特批现行的高校行政级别和管理模式。这显然有失公允，也是对《规划纲要》的曲解和误读。
作为国内最先尝试“去行政化”管理模式的高校是南方科技大学。2009年，朱清时出任南方科技大学首任校长时曾自信地说：“未来的南方科大将是一所教授治校的学校，强调去官化和去行政化。在南科大，行政人员没有行政级别，不是指挥教师，而是服务教师。而一半的学校领导也要由教授选举产生。”[2]然而在经过短暂的“蜜月期”后，朱清时及其所带领的南科大却遭遇了前所未有的危机。南科大建校三年来始终没有获得教育部招生资格，自认为等不及的南科大绕开教育部，自主招收了45名学生，自主教学、自授文凭，然而却饱受非议。而近来发生的一系列“高考罢考风波”、“核心团队出走事件”、“学生不满退学浪潮”等更是把南科大推上了舆论的风口浪尖。当初相当自信的朱校长在面对记者的采访时也流露出对南科大未来的迷惘与无奈。是什么原因让这种看起来近乎完美的理想大学制度步履维艰，高校管理体制改革的出路到底在哪？
笔者认为，能否逐步去除高校“行政化”，前提在于把握高校“行政化”的成因，基础在于认清高等教育事业改革的定位，关键在于处理好政府与高校的关系，核心在于加强高校法制建设，保障在于建立相对完整的监督体系。
一、前提——把握高校“行政化”的成因
要了解高校的“行政化”，首先要了解何为行政。行政是一个古老的概念，但并非从来就有，它是随着国家的产生而产生的，是国家的一种基本职能形态。在我国古代，行政是指执掌政务、推行政令的意思。在西方，一般把行政理解为国家事务的管理活动。我们所理解的行政，是国家政府机关和其他行政组织，依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对社会事务所进行的一系列组织和管理活动。而社会主义国家的行政是社会主义国家政府机关和其它国家机关中的行政组织，依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现人民的利益和体现人民利益的社会目标，对国家各方面社会事务实施的科学管理的活动。它体现了政治性、服务性、科学性、法制性等特点[3]。高校行政管理是确保高校正常运转的重要保证，制度本身并没有问题。而一旦取消现行的管理模式，便会被极端性“民主”所绑架，使高校陷入混乱和无序。南科大就是典型。
众所周知，中国自古以来就有浓厚的“官本位”思想。这种“官本位”至少包括四点内涵：公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；严格的上下层级制度，下级对上级唯马首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理；在此基础上形成的敬官、畏官的社会心理。正是由于这种官本位思想的存在，必然造成整个行政过程带有明显的人治性，权责分离且效率低下。也正是这种“官本位”思想成为高校内部资源分配不公、缺乏民主的主因。阎光才教授把这种现象定性为“潜规则”：我们可以把所有成文规则或者说正式制度之外的规矩统称为潜规则。当某一正式制度过于理想化，超越了人的自然属性或者现实环境，它就有可能形同虚设而失去其所应发挥的功能。尤其是在正式制度存在可为人所利用的缺陷时，各种无论恶意还是非恶意的行为譬如搭便车、寻租、权钱交易、熟人偏好等现象就会频繁发生，久而久之，这些行为就构成了我们常常反感、痛恨和排斥的潜规则(阎光才，2011)。因此，我们不难看出：作为维系高校生存和发展的高校行政管理模式本身并没有错，错就错在这种管理模式中的“潜规则”；我们要去除的不是高校的行政管理，而是其中的“潜规则”。
二、基础——认清高等教育事业改革的定位
2011年3月中共中央、国务院的《分类推进事业单位改革实施指导意见》指出：“承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。”改革后的事业单位，即从事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服务的核心职能。而“可部分市场配置资源的”高校定位，也必然要求高校在今后的发展和定位上，允许其部分市场配置资源，接受市场的调节和配置，同样也要求其“非营利性”的服务属性，不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。高校的二重属性也为我们把握政府与高校的关系，确定了基调。
三、关键——处理好政府与高校的关系
2010年2月28日，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》公开征求意见新闻发布会上，教育部长袁贵仁提出了未来教育“去行政化”的思路。他指出，高等教育行政化主要表现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向，一是学校内部管理的行政化倾向[4]。学校内部管理的行政化说到底就是制度执行中所存在的“潜规则”，而政府对高校的行政化就体现在政府与高校的关系上。
在计划经济体制下，我国政府对高校实行的是集中统一的管理方式，高校的一切活动均由政府承包管理。而政府实际掌握着高校的发展的脉搏。关系高校生存与发展的招生权、财政权、人才引进审批权、职称评定评审权、薪酬待遇标准制定权、高层干部任免权、科研项目审批权、奖项荣誉评审权等等，都牢牢掌握在政府手中，如此沉重枷锁下的高校要想彻底摆脱政府行政化的束缚，谋求所谓的独立自主权，谈何容易？高校事实上已成为政府的附属机构，受其领导、听其指挥、对其负责。
中国传统上是一个社会、政治、经济、文化与国家政权高度统一的国家。政府的高度集权，使得高校必须无条件地服从国家的利益，高校缺乏自治权也就不难理解。这不是高校不想拥有自主权，而是政府出于利益的考量，不愿放权。政府对高校行使的不是监督权，而是监管权，一定意义上来说，政府“绑架”了高校。而另一方面，过着“衣食无忧”、迷恋于“大树底下好乘凉”的高校自然也没有了争取自己独立生活的动力，反过来高校也“绑架”着政府。如此恶性的循环，自然造成了高校行政效率的低下。如果政府不能实实在在给高校松绑，施行管办分离，还高校办学自主权，高校“去行政化”就很难实现。而最让政府担心的是一旦放权给高校，给予高校充分的自主权，政府对高校的监督权又如何体现？作为“公益二类”的高校公益服务的属性如何得到保障？这种担心不无道理，而解决这一问题最主要的手段就是加强立法，为独立自主的高校指明前进的方向，同时规范高校的行为，这也是政府监督权的职责所在。
四、核心——加强高校法制建设
有学者认为，大学内部存在着两大并行的权力系统。一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统，另一种是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的学术权力系统(钟秉林，2010)。去行政化就是要改革高校内部的治理模式，由官本位回归学术本位，明确学术主导和管理服务两个系统的职能边界，既要革除教授的“官员化”，也要革除行政人员的“教授化”、“学衔化”，让“教授”职称回归本义。这其实是对高校管理模式的一种浮光掠影的理解。在高校，其实并不存在严格意义上的权力系统和学术系统。学术权力说到底也是一种行政权力，均牵涉到资源的划分和利益的分享，两者在本质上是一致的。而一味地去苛求形式上行政权与学术权的分离，简单地要求学术自由、教授自治，不仅不能解决人们所厌恶的“潜规则”，而且会造成高校管理体制的混乱及无序，也更会使所谓的以学术自由、教授治校为目的的现代大学管理制度沦为下一个被批判的对象。高校行政泛化的本质不在于制度的不合理，而在于制度执行的偏差。而要保证制度的准确执行，最核心的就是要加强高校的法制建设，使高校能在相对独立自主的环境下依法治校、依法管理，依法行政。
高校的法制建设主要包括两个方面：一方面通过法律清晰界定政府与高校间的权力关系。如果不在立法层面对政府部门职责、权力给予清晰的界定和必要的约束，如果法律文本本身缺乏带有可操作性的刚性依据，而是有太大的弹性和人为的操作空间，那么便会加剧“行政化”的程度。另一方面就是加强高校内部的制度建设，建立以教授为主的政策制定委员会、以书记、校长为主的行政执行委员会和以教职工为主的监督委员会，三权分立，实实在在地扩大教授的参与权以及普通教职工的监督权，完善各项制度建设和规范，各项工作阳光、透明，杜绝“潜规则”。高校“去行政化”的关键主要就是有关核心制度的内容是否符合学术活动的规律，以及执行过程是否会为“潜规则”留有余地。
五、保障——建立相对独立的监督体系
高校“去行政化”就意味着大学要自主办学。自主必须以自律为前提，自律不是指不需要监督，而是指能更主动地接受各方监督。首先，政府行政部门要对高校办学情况、教育科研质量、财务状况等进行跟踪监督和评估，行使监督权。当然，我们也要通过立法明确政府的监督范围，防止监督权的放大和滥用，而使显性的监督权异化为隐性的管理权。其次，建立教代会、工代会等代表教职工利益的校内监督委员会，明确监督委员会的职权，对高校行政执行中存在的问题应及时监督、检查，并有权责令其改正，针对不符合制度要求的程序有权予以否决。监督委员会领导由教职工大会选举产生，行政领导无权撤换和罢免。再次，增强高校各项工作运作的透明度，凡是牵涉到教职工利益和高校发展的各项事业均应接受社会和舆论的监督，秉承公正、公开、公平原则，杜绝一切可能的“潜规则”的实施机会。