西南大学副校长 崔延强 四川广播电视大学科研处 吴叶林
摘要：现代大学制度是一种大学治理的理念与制度设计，其核心是厘清大学与外部各种权力关系以及确立内部权力制衡机制。我国开放大学承袭了广播电视大学原有的办学难题，又面临着定位问题、法律地位及自主权问题和体系衔接问题三大治理困境。因此，推进开放大学现代大学制度建设，是开放大学治理路径的必然选择。开放大学通过建立外部法人和内部法人治理结构，厘清开放大学与政府的关系，完善内部制衡机制，制定大学章程，整合教育资源，真正落实办学自主权，成为实现终身教育、建立学习型社会的主要载体。
关键词：开放大学，治理困境，现代大学制度，办学自主权，路径选择
开放大学的治理关系到我国学习型社会建设成效和终身教育体系的构建。开放大学面临着传统体制下的治理难题，使其在大学体系中的“合法”地位、办学自主权、办学定位、办学功能等体制性问题均未得到明确的界定和诠释。为此，笔者认为，开放大学应以构建具有中国特色的现代大学制度为前提，创建现代开放大学的运行管理机制。这是未来中国开放大学的必由之路。
一、何谓大学治理
大学治理意即以治理理论为导向建立现代大学治理结构，明确各利益相关者的权利边界，在契约的约束下，大学组织内部各系统协调有序运行，围绕共同的治理目标，通过自愿合作的方式达成治理效果。治理理论下的现代大学管理突出表现在以下三个方面：
第一，大学日益重视制度建设，寻求现代大学的契约管理。张维迎教授认为，大学治理的基本问题，是用什么样的制度才能保护大学的目标和理念的实现。（张维迎，2006）具体而言，大学治理是政府、大学、个人及其他社会团体等利益相关者为保证自身的利益和诉求，实现大学理念而产生的一系列活动和制度安排。一般说来，契约具有协商与合意的特点，这与治理理论的互惠合作及公共行动相一致，因此，以契约作为治理途径是现代大学治理的当然选择。
第二，大学与政府的关系发生转变，大学主体地位凸显。治理理论下政府不能再以权力作为管理的基本手段，因为契约治理下的政府只是权力结构的一元，在这种主体权力平等的背景下，政府的治理将以契约的形式表达，权力的运行方式不再是行政命令的上下关系，而是互动式的协商和沟通，共同遵守契约的规定与约束。
第三，大学内部权力结构渐趋合理，强调制约与平衡。治理理论下，承担高等教育组织管理职能的既有政府组织也有非政府组织，如个体参与和第三部门治理，这些多元主体，相互依存，相互合作，并在大学契约的约束下努力实现共同的治理目标，通过协商、谈判以及合作来解决大学运行中所遭遇的各种问题。“博弈理论的研究表明，在许多重复出现的博弈中，合作策略是最有利的利己战略，经过多次博弈，参与者之间倾向于建立面向长远的互动关系。”（陈昕，2007）依此，大学的多元权力主体，在多次的博弈与平衡中以合作的形式建立起制衡机制，这也是治理理论下内部权力结构的最佳状态。
总体说来，大学治理是治理理论在大学的应用和发展，通过一系列的制度设计，对大学进行契约管理，从而给出各利益相关者的关系框架。开放大学建设是我国高等教育组织形式的新形态，如何对其进行治理，是摆在管理者面前的现实问题。笔者认为开放大学治理必须具备三大前提，一是开放大学必须明确自身的办学定位，明确利益相关者及权力主体；二是开放大学必须具备独立法人地位，才有可能建立起内外部的法人治理结构，从而厘清与政府的关系；三是结合开放大学发展的特殊性，笔者认为通过整合资源进行体系衔接，提高办学质量和层次是形成“伙伴关系”的前提。
二、开放大学治理面临的困境
1.开放大学的办学定位模糊
对于大学发展而言，定位体现的不仅是传统文化中的“名”，更是一种发展战略。开放大学定位是任务定位、发展目标定位以及教育理念的定位等，意在找准开放大学办学的位置。
（1）办学定位模糊的原因
开放大学的办学定位模糊存在着深刻的社会根源。历史地看，广播电视大学（以下简称“电大”）初创时期有着清晰的办学定位。1977年，中国经历了十年“文革”，教育、科技、文化的发展都遭遇重创，数以千万的学龄青年错失就学良机，人民群众高等教育需求不断高涨，这是电大诞生的重要背景，如何解决教育的供需矛盾成为当时高等教育重要的任务和使命。因此，这一时期的办学定位就是满足成人高等教育需求，进行学历补偿教育。随着高校扩招和高等教育大众化的实现，以及高等职业教育的发展，生存于普通高校和职业院校之间的广播电视大学，其生源和社会认同都遭遇困境。广播电视大学面对新的挑战和机遇，寻找发展空间成为必然。因此，如何对远程开放教育进行再定位是摆在开放大学面前的首要任务。
（2）办学定位模糊的现实表现
以下从办学层次、办学功能两个方面来考察开放大学的办学定位。
大学办学层次的定位直接关系到人才培养的规格和品质。就目前国内各类高校而言，办学层次分为专科、本科、学士学位授予单位、硕士学位授予单位、博士学位授予单位等。开放大学的前身是广播电视大学，由于电大的办学是面向地方、面向行业、面向农村以及面向边远和民族地区，因此，电大一直是“没有独立授予任何学位自主权的高等专科学校”，在办学层次上也限于“低端”，一直强调“向下、向下、再向下”。但面向农村、基层、边远地区、劳工大众之意不能被误解为“层次应当越低越好”。（吕瑶，2005）“中国电大在世界上资格最老、规模最大，但是层次最低”，（王铁军，2007）以服务对象限定学历层次，直接影响到开放大学办学的层次定位。现行的国家开放大学建设方案也并未提及学历教育层次问题，只是笼统地指出应“促进学历继续教育规模和质量的协调发展”。然而，从国外开放大学办学层次来看，英国开放大学有学士科目19个，硕士科目20个，一级博士科目9个，具备了完整的学位授予体系，在教学质量上甚至曾经一度超过牛津大学①。此外，印度英迪拉·甘地国立开放大学，韩国国立开放大学及泰国苏可泰国立开放大学都具备完整的学位授予体系，新组建的我国国家及省级开放大学有必要明确其办学层次，突破学历教育专科化的困局。
办学功能指的是学校在社会发展实践中所扮演的角色及其发挥的作用，体现了学校作为一个知识型组织存在的社会价值与意义。传统的电大办学功能定位一般限于学历教育和非学历教育人才培养，以及公共服务平台的搭建，这种定位体现了电大的教育机构属性，但却难以体现其大学属性。大学是传承高深学问及文化创新的基地，开放大学的创建并非简单的翻牌，必须定位于事实意义上的高等教育组织，突破电大多年来形成的办学功能局限。因此，笔者认为开放大学的办学功能应从大学的四个功能着手，即紧紧围绕实用型人才的培养与培训、学术发展与创新、科教普及与服务、文化传承与引领，找准自己的功能定位，凸显开放大学的办学优势与特色。
2.开放大学的法律地位尚不明晰
法律地位意即法律上的人格，也有学者称之为权利能力，表达着法律主体所享受的权力及其承当的相应义务。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其它教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”，首次在法律上明确规定了包括高校在内的学校的“法人”资格。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第30条更加具体的规定了“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人”。根据法律规定，开放大学形式上的独立法人资格自批准之日起即已获得，然而就目前我国开放大学创办实践来看，其独立办学自主权难以落实，依然存在“合法性”身份危机。
一般说来，法人地位与办学自主权是一体两面，如要考察法人地位是否真正确立，我们可以从其办学自主权进行分析，也就是说，开放大学是否能够依据教育法律法规及大学章程自主处理学校事务，有效减少外部权力的干预，是考量开放大学是否真正获得独立法人地位的重要标志。目前开放大学的实践缺乏通过大学章程，尤其是通过立法意义上的大学章程有效规范高校内部关系，并且明晰大学与政府、市场、社会的权力边界，切实保障办学自主权的落实和大学的独立法人地位。依据上位法制定大学章程，是开放大学确立自身“合法”身份、维护自主办学权益的国际惯例。譬如，英国开放大学宪章就作出清晰的规定，指出英国开放大学是一个独立的自治的高等教育机构，“英国枢密院颁发的皇家特许状及作为特许状附件的大学章程均再次确定了开放大学独立法人的地位和作为一所独立大学的资格。”（黄欣等，2011）
目前我国开放大学的法律地位仍然是空置的。从某种意义上讲，开放大学的办学性质与功能依然是电大的延续。有学者担忧，已挂牌的开放大学只是依托于电视大学的没有办学自主权或独立授予学位权的框架。（黄欣等，2011）另外，开放大学独立法人地位依然面对系统内部权力分配与管理权限问题的挑战。尚未完全摆脱计划经济的管理模式，管理重心偏高，未能给省级电大足够的办学自主权，省级电大尚不具备与普通高校相当的独立法人办学地位。（崔践，2009）
3.开放大学与普通高校之间共享双赢的办学体系尚未建立
英国开放大学校长约翰·丹尼尔（2001）曾经对此问题尖锐地指出，“20世纪90年代以前，无论远程开放大学在各国高等教育体系中发挥着如何巨大的作用，远程开放大学始终游离于本国高等教育系统以外。”我国开放大学游离于严格意义上的大学体系之外，无法与普通高校之间形成资源共享、学分互认、学位对接的办学体系。目前，重点普通高校在做好各类全日制人才的培养的同时，也在以更为“开放”的姿态和强有力的信息技术支撑进军远程教育，改变了继续教育的传统模式，加速成人学历教育与非学历教育网络化的进程，这就为开放大学与普通高校之间的办学对接与合作提供了广阔的空间领域。而开放大学也在日益寻求教育与科技的深度融合，通过打造数字化公共服务平台实现远程教学，以信息技术推动教育教学模式转型，从而提高远程教育质量，努力朝着“大学”的目标发展。开放大学在打造自己优势平台，探寻属于自身的发展路径的同时，应加大与普通高校的共享双赢，充分利用普通高校人力资源和技术条件拓展生存空间。
三、探索建设现代大学制度路径的开放大学治理
1.建立开放大学现代大学制度
现代大学制度是一种大学治理的理念与制度设计，其核心是厘清大学与外部各种权力关系以及确立大学内部权力制衡机制。积极探索有中国特色的现代大学制度不仅是普通高校的试点任务，更是推进开放大学纳入制度轨道、健康发展的必然选择。宏观上，开放大学现代大学制度就是要明晰开放大学与政府的关系、与社会及与市场的关系。微观上，开放大学要处理好大学内部决策、行政与学术的权力关系。具体说来，笔者认为开放大学现代大学制度建设可以从以下两个方面着手。
首先，建立外部法人治理结构，厘清开放大学与政府的关系。大学既不是企业实体，也不是一般意义上的“事业单位”，而是具有鲜明自治特征的知识型社会组织。因此，现代大学制度强调政府对高校的指导、评价、监督与服务作用，扮演“有限政府，无限服务”的角色。纵观世界大学体系，行政部门与大学并非领导与被领导、管理与被管理的关系，两者之间没有行政隶属关系。笔者认为应该合理划分开放大学与行政的权力边界，大学的归大学，行政的归行政，明确开放大学的独立法人地位，建立起开放大学的外部法人治理结构。所谓大学“外部法人治理结构就是委托人和代理人双方依法并根据契约建立权利分配、激励和制衡机制，为企业或高校提供一个相对稳定的外部法制环境”。（田爱丽，2009）通过外部法人治理结构的建立，将开放大学从政府的隶属机构转变为独立法人组织，为厘清开放大学与政府的权力边界提供前提，实现政府对大学从单纯的行政管理转型为依法治理和宏观指导，同时实现大学自身合法权益的有效保障。
其次，建立内部法人治理结构，完善决策、执行与监督的制衡机制。现代大学制度强调大学内部的分权与制衡，建立大学内部法人治理结构，从而规范高校内部利益主体的行为。内部法人治理结构指的是“建立健全组织内部的权利分配、施行、激励与制约的长效机制，为企业或高校的生存和发展提供一个相对稳定的内部法人治理结构，保障组织运行的效率和质量”。（雷恩安，2008）《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》在依法确立高等学校法人资格的同时，对高校内部主体之间的权利和义务进行了明确界定。现代大学制度的构建就是在依据教育法律法规的前提下，探索有中国特色的大学内部法人治理的合理架构，实现决策、执行与监督的制衡机制。
而实现决策、执行、监督相剥离的关键环节在于建立开放大学董事会，鼓励社会力量参与大学治理。与普通高校相比，开放大学的社会参与性更强。开放大学之谓“开放”，就是大学完全面向社会，与社会大系统进行物质、能量与信息等的交换。开放大学秉持开放理念，服务于终身教育体系的构建和学习型社会建设，无论是学历教育还是非学历教育，都是面向社会和市场培养应用型人才。开放大学与社会联系紧密的这种特点反映到大学治理上必然要求社会各界的广泛参与，这是社会的权利，也是社会的义务。社会力量参与开放大学治理有利于人才培养，有利于与社会更好地对接，有利于社会力量监督办学。那么，社会力量通过何种途径参与开放大学的治理呢？笔者认为建立开放大学董事会是关键，应鼓励吸纳社会力量参与大学决策；应打开视野，批判吸收世界范围内的成熟经验，探索具有自身特色的开放大学董事会模式。以美国为例，大学董事会是大学可持续发展的最高决策机构，其成员来自社会各界，代表各界的利益。主要特点就是“外行领导内行”，也就是说董事会主要由代表公众和消费者需求的“外行”组成（如工商业领袖、律师、公共事务官、银行家和医生等诸多利益相关者），另有大学内部的行政管理专家及师生代表等少数席位。以开放大学而言，同样可以组建有多元主体参与的董事会机构，为开放大学“开放”功能的有效发挥创立良好的前提。在开放大学人才培养与公共服务计划上、办学资金的筹划与运营上、促进大学与社区的良好关系上、对校务管理的监督上，乃至在开放大学校长的遴选上，多元主体组成的董事会机构都大有作为。
2.以大学章程立法为载体，明确主体地位，落实办学自主权
我国大学章程建设在近年得到快速发展，章程建设不断完善。2011年8月，教育部颁布《高校章程制定暂行办法（草案稿）》，进一步要求全国各高校加快推进章程建设，明确提出制定大学章程是高等学校的法定义务。然而，从大学章程的执行实效来看，并没有完全发挥其治理价值。开放大学章程的制定与实施同样面临如何提高实效性的问题。笔者认为，开放大学章程要想真正具有治理意义，就必须走立法程序，赋予法律效力。
当前，我国大学章程在教育法律体系中究竟处于一种什么样的地位？在大学自主办学中的效力如何？这在我们现有的教育法律体系中，尚不能得到确切的答案。北京大学湛中乐教授认为：大学章程是我国教育法制体系的重要延伸，其性质应当定位于自治规则。一般说来，规章能否作为可以适用的法律在我国长期不明确，在制定行政诉讼法时曾产生过激烈的争论。（湛中乐，2010）大学章程虽有法源依据，但其本身能否作为适用的法律，并没有得到国家权力机关的审核，因此，我们只能说大学章程具有一定的法律效力，但并不能称之为法律。大学作为行政主体，其行政相对人是大学教职员工和学生，因此章程具有约束力。但大学自身又是政府的行政相对人，受政府的管理与监督，其所制定的自治规则对于政府并不具有约束力。当前我国高等教育管理体制的重要问题之一就是行政权力对高校的干预过多，开放大学更是面临系统内外部的双重权力干预。所以，要明晰开放大学与政府及系统内部权力关系就有必要借助于立法后的大学章程。明确开放大学章程的法律地位，赋予大学章程应有的效力与权威。通过立法使得开放大学章程在法律位阶中从对内的自治规则上升到地方性法规。唯此，才能明确开放大学的主体地位，根据章程的规定落实办学自主权。
“国际上，从英国的开放大学到发展中国家如印度的国立开放大学和泰国的苏可泰开放大学，都是通过议会立专门法，即学校章程建立的”。（王铁军，2007）远程教育研究专家王一兵教授认为，可以立法通过一个中国广播电视大学或中国开放大学章程，将其开放、灵活的办学理念和必要的相关的运行体制、机制用法律的手段确立起来。（王铁军，2007）在我国香港地区，开放大学章程就被赋予了法律地位，并将其纳入香港法例或附属法例体系中（列1145章），对香港公开大学进行依法治理。
3.衔接开放大学与普通高等教育体系
按现有惯例，我国广播电视大学在高等教育体系内属于成人高等教育。但既为“大学”，开放大学就不能只是电大的简单翻牌，而且开放大学在功能与地位上与普通高等院校越来越具有更多的相似性，这在一定程度上为开放大学同普通高校的衔接（非纳入）提供了现实可能。我国普通高等教育的特点是全日制，而作为支撑学习型社会建设及构建终身学习体系的教育类型，开放大学的教育对象主要是在职成人，这决定了开放大学不可能是全日制办学。因此，在衔接普通高等教育体系的时候必须充分考虑办学特征，合理应对。笔者认为实现开放大学教育与普通高等教育的衔接，需要从以下三个方面入手：
第一，努力实现普通高校与开放大学的资源共享。开放大学与普通高校要建立互助双赢的合作机制，普通高校可以利用开放大学覆盖全国城乡的系统优势开展教学及科技文化服务，开放大学可以借助普通高校的师资、课程、技术、图书、教学设施等谋求发展空间。以课程开发为例，开放大学可以同普通高校共同开发课程资源，而普通高校可以对课程计划和内容提供专家论证意见，或直接提供优质核心课程服务，从而促进知识共享，提高教育质量，减少教育成本。第二，推进普通高校与开放大学的学分互认，打通开放大学学历教育与普通高等学校学历教育的通道。学分互认的前提是我国普通高校与开放大学均实行完全学分制。我国国家开放大学建设方案明确指出，探索建设旨在促进各级各类教育和不同学习成果之间互认、衔接的学分银行。学分互认是一个系统工程，不仅涉及到学生的切身利益，也关涉普通高校的声誉和开放大学的办学质量。我们的设想是开放大学学生修完相应的专科层次课程，可以凭借其获得的学分，直接转入或通过入学考试转到承认该学分的四年制本科院校的三年级继续深造，从而最终获得学士学位。
第三，努力实现开放大学同普通高校的学位体系衔接。自1988年，《广播电视大学暂行规定》实施以来，电大的学士学位授予一直属于挂靠性质，服从就近原则。开放大学作为独立法人，在办学质量得到保证与监督的前提下理应赋予其独立授位权。这是开放大学与普通高等学校进行学位衔接的前提。如果条件成熟，硕士专业学位和博士专业学位也应陆续向开放大学“开放”。因为开放大学的办学定位和功能与专业学位研究生的培养目标基本吻合。开放大学举办专业学位在某种意义上比一般普通高校更有先天优势，离社区和市场更近，服务功能更强。
4.整合开放教育资源
从建立学习型社会及终身教育的角度出发，我国开放大学建设有必要整合相关办学资源，提升整体办学水平，笔者认为开放教育资源整合主要分为两种类型。
首先，办学资源整合。这种资源整合意在将与开放大学具有相同或相似功能的机构组织、培训中心和学校融合为一体，将分散的办学资源集中起来，提升办学质量和效益，为开放大学功能实现提供人力资源与物质保证。一方面，整合继续教育及有关教育机构的办学资源，加强同国内普通高校网络学院及国外开放大学的合作，整合利用高校的优势学科、专业、课程和师资，开展高质量的开放式教育；另一方面，整合职教中心、中职学校、教师进修学校、社区教育机构，建设当地终身教育学习中心和开放大学基层机构。
其次，学习资源整合。开放大学的建设是科技与教育深度融合的产物，教育作为人类活动的重要领域，信息技术和互联网也必然渗透到教与学的方方面面，越来越多的教学资源以数字形式生产、流动和储存。但“这些资源大多分散存储在不同的学习平台、网站和教师的电脑中，加上遵循不同的技术标准，造成数字化学习资源难以聚合、复用和共享”。因此，应“避免闭关自守开发学习资源，坚持走合作开发优质学习资源的新路，以有效的激励机制引入、汇集一切优质学习资源，举各方之力合作开发高质量核心资源，构建以云计算支撑的大容量国家级数字化学习资源库”。（季明明，2011）
然而，任何资源的整合与利用都会带动利益的转移与流动，而这也正是资源整合的难点所在。从开放教育资源的分布来看，大部分为政府所有，因此，政府在资源整合中应扮演主要角色。利益相关者应该着眼于终身教育体系的构建和学习型社会的建设大局，不能为部门的局部利益所羁绊。
注释：
① 2003年，英国《星期日泰晤士报》的“大学指南”专栏中发布的英国开放大学的教学质量在全英国100余所大学中的排位，已从第10位上升到第5位，超过牛津大学（第6位）。
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