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浅析美国大学中国家实验室的管理特点
作者：熊耕 来源：高等工程教育研究 发布日期：2015-07-21摘要：将一些国家实验室托管给大学是美国国家实验室管理的重要模式之一。在这种模式中，政府和大学的管理都体现出一些鲜明的特点。政府的管理特点主要包括制定严密的承包合同，进行有效的绩效评估以及建立严格的监督机制。而大学管理的特点则表现为管理模式的灵活多样，广泛的开放性以及大学与实验室的融合。
关键词：国家实验室，大学，承包者，绩效，美国
在美国，许多著名的国家实验室都委托给大学进行具体管理。如劳伦斯伯克利国家实验室（Lawrence Berkeley National Laboratory）托管给加州大学，阿贡国家实验室（Argonne National Laboratory）托管给芝加哥大学；普林斯顿等离子体物理实验室（Princeton Plasma Physics Laboratory）由普林斯顿大学管理；喷气推动实验室（the Jet Propulsion Laboratory）托管给加州理工学院；国家加速器实验室斯坦福直线加速器中心（SLAC National Accelerator Laboratory）托管给斯坦福大学。这些国家实验室与大学你中有我，我中有你，互利互惠，相得益彰，共同承担着国家最前沿的科学研究并取得了大批举世瞩目的一流研究成果，成为美国科研领先世界的中坚力量。美国大学中的国家实验室之所以能在科研上取得巨大成功，除了有政府的巨额投入做支撑外，还与其独特的管理有着密切的关系。美国大学中国家实验室的管理可以分为政府管理和大学管理两方面，各有其鲜明特点。
一、政府管理特点
1.制定严密的承包合同。
大学中国家实验室的所有权在联邦政府，它们都有自己的主管部门。政府主管部门通过公开竞标选中托管的大学，然后与其签订承包合同进行绩效管理。美国联邦政府主管部门制定的承包合同的最重要特点就是严密，主要表现为合同条款全面、具体和明确。下面以能源部科学办公室制定的承包合同为例加以说明。
能源部的科学办公室（The Office of Science）管理着10所世界一流国家实验室，它们被誉为美国国家科研基础设施的“王冠”。其中5个委托给大学管理，还有一个是大学和其他研究机构共管。科学办公室制定的承包合同包括以下几个方面：①设施、服务和成本。主要规定承包者提供人员、设施及政府提供资金情况。②工作任务及要求陈述。介绍了绩效合同管理的基本内容，规定实验室必须制定完成政府战略任务的实施规划，还列出了政府的预期目标、绩效目标以及评估指标等。③包装及标注。主要规定了工作中有关物品在保存、运输时的包装和标注情况。④政府检查。政府有权对研究工作进行检查并进行绩效评估。⑤规定了合同的期限、延期、暂停以及工作地点。⑥合同管理信息主要是合同管理官员的一些基本信息。⑦特别合同要求。这部分主要规定了政府提供的设施等固定资产情况，承包者制定的预算、劳动关系，对承包者进行绩效评估的标准，承担能源部以外的科研任务，工作人员的工资、伤亡补偿等待遇，允许及禁止的开支，实验室下包的管理，学术自由以及游说限制等内容。⑧合同条款。这一部分主要规定了承包者涉及该合同的不法行为及具体的惩罚措施；承包者的开支规划、设备的使用、有毒物质的处理、残障人员的雇佣、保密及信息公开、财务管理等内容。由以上主干内容的罗列可以看出合同涉及了国家实验室管理的方方面面。
具体到每一个方面，则体现了明确具体的原则。比如竞标过程中各种酬金的问题，合同依照《联邦采购条例》规定指出，“若本机构领导者或其指定人员通过听证和通告，确认承包者、其代理人或其他代表向政府官员或雇员提供酬金并企图借此获得合同或在合同中获得优惠待遇，将以书面形式通知承包者，取消其继续承包的权利”。“确定提供酬金的事实可由拥有法律管辖权的任何一个法院进行审核”。“若本合同在以上情形下被取消，政府有权按照违反合同来要求赔偿”。另外，“如果合同使用了国防部的经费，政府除了有权索要法律规定的相关损害赔偿外，还有权要求承包者支付大于酬金3倍小于10倍的惩罚性损害补偿”。对于承包中常会涉及的回扣问题，合同进行了明确的界定，即：“为了不正当地获取主要合同和与其相关分包合同或在这些合同中获得优惠待遇而直接或间接给予主要承包者及其雇员、分承包者及其雇员的任何现金、手续费、佣金、信用卡、礼品、酬金、有价值的物品或任何形式的补偿。”合同根据《1986年反回扣法》规定，禁止任何人“提供、企图提供或提议提供任何形式的回扣”，同时也禁止“索要、接受或企图接受任何形式的回扣”。最为重要的是合同还要求承包者必须建立合理程序来阻止和调查其自身运作及直接事务关系中出现的各种回扣问题。如果承包者有了充分的证据证明出现了上述回扣行为，应该立即以书面形式向委托机构的督察长汇报，若该机构没有督察长或司法部门，就要向委托机构的首脑汇报，而且承包者有义务与联邦调查机构全力合作调查有关回扣问题。另外，根据合同规定，“在主合同中，合同管理官员可以用回扣来冲抵政府的资金，也可以指示主要承包者从所欠分承包者的资金中将分承包者获得的回扣扣留。”
制定严密的合同是政府管理的首要环节，也是承包者管理国家实验室的基本框架。它为具体管理提供了基础和依据，使管理能够有法可依，有章可循。同时也使承包者的需求得到了良好的保障。应该说制定严密的合同是实行有效管理的重要前提条件之一。
2.与拨款挂钩的绩效评估。
政府在与大学签订实验室的承包合同后，会对国家实验室的管理进行检查评估。这个评估是以绩效目标为导向的，并以此来推动国家实验室效能的发挥。政府的绩效评估有着较为完善的目标和指标体系。评估的绩效目标一般都是围绕科学技术以及实验室的自身运作管理两方面来建立的。表1、表2是能源部科学办公室制定的绩效目标及其在该方面评估中所占的权重。
每一个目标还包括若干分目标。如任务完成情况包括4个分目标：“第一，所取得的科学技术成果对本领域产生的重大影响；第二，在科学技术方面处于高度领先水平；第三，在科研项目中取得成果，推动项目目标的实现；第四，有效地交付科研项目成果”。而每个分目标中还包括许多绩效因子，也就是绩效指标。如上面提到的第一个分目标“所取得的科学技术成果对本领域产生重大影响”中包括7个绩效指标：“出版物对本领域的影响；在其他领域学术期刊上发表且有广泛影响的论文；对能源部或其他雇主任务的影响；成功地驾驭与任务相关的研究领域；重要奖项（《研究与发展》100项成果奖，联邦实验室联盟奖，诺贝尔奖等）；受邀讲演、引用以及为科学界提供高质量的数据；所发展的工具和技术成为科学界的标准或得到广泛运用。”对实验室的评估主要是以这些绩效目标和分目标为框架，以绩效因子为主要评估标志来进行的。
政府对国家实验室的绩效评估并非只是一种形式，而是与绩效拨款挂钩的。能源部在2010财年给劳伦斯伯克利实验室绩效拨款总额为4500000美元。而实验室实际能够拿到多少拨款则要根据其评估后的绩效评分来计算。根据表3，实验室在科学技术以及管理运作方面的绩效评分（0～4.3之间），对应其所获得的科学技术绩效拨款的百分比以及管理运作绩效拨款的乘数。实验室最后所获得的总绩效拨款＝科学技术绩效拨款的百分比×管理运作绩效拨款乘数。
由此可见，政府对国家实验室的绩效评估已经形成了一套科学的目标和指标体系以及严格完整的评估程序和方法。在此基础上，又以绩效拨款作为激励，这既是避免评估流于形式、提高评估质量的有效手段，也是激发大学的积极性、严格国家实验室管理、提高科研效益和管理效率的一项重要举措。
3.严格的监督机制。
政府部门和大学在国家实验室管理过程中，无论是政府部门的招标，还是实验室的采购以及评估等都有可能会出现各种问题，这将严重影响国家实验室的管理效益以及科研产出。为此，除了在合同中进行详尽严格的规定外，还必须有辅助性制度对政府部门和大学的管理过程进行监督。在美国，这种监督主要体现在国会对国家实验室及其隶属政府主管部门的问责上。
国会的问责机制主要是通过其监督机构“政府问责局”（Government Accountability Office）来实现的。“政府问责局”独立于政府之外、也不受任何政党控制。它一般应国会要求对政府部门的绩效、公款使用情况进行调查，为国会提供相关报告和听证会的证词。比如2004年，“政府问责局”对能源部4所国家实验室进行考察，调查的重点是劳伦斯利弗莫尔国家实验室的采购信用卡使用及财产管理情况。“政府问责局”在察看了实验室2002财年和2003上半财年的采购交易记录的基础上，形成了给国会的报告，指出“劳伦斯利弗莫尔国家实验室虽然对采购信用卡和财产管理制定了一些内部控制措施，但还存在着许多薄弱环节，从而增加了实验室出现不当采购的风险。”报告随后列出了几项政策漏洞，比如实验室没有制定相关政策，要求审批官员依照相关票据对信用卡采购交易的报告进行核实。这就降低了审核程序在发现不当采购方面的功能。“通过对所调查财年的数据挖掘，在以非统计方式选取的144项采购交易中，我们发现有15（10%）项总价值为23923美元的交易没有发票、信用卡收条或其他销售票据来证实所购项目的金额、数量以及性质等。”“政府问责局”还发现该实验室允许补充劳务人员，即非正式雇员持有实验室的采购信用卡，但却没有严格的控制以确保劳务人员离开后归还信用卡。“政府问责局”认为“由于管理上的漏洞而造成了价值97348美元的不正常、浪费性以及问题性采购。”报告最后给能源部直接管理实验室的官员、实验室主任提出了相关的政策建议。其中包括要求审核官员在审核每月的采购交易报告时必须核实采购交易凭据。
除了国会的监督，如果国家实验室涉嫌违反联邦法律，还会受到联邦调查局的调查。比如2002年秋，加州大学的洛斯阿拉莫斯国家实验室因工作人员滥用实验室信用卡和公款购买野营装备、电视机、录像机、摩托车头盔、汽车部件、衣服等未经许可的物品而受到了联邦调查局的调查。
由独立于国家实验室管理体系之外的机构对其进行监督和制约体现了美国政治权力制衡的理念。这种机制虽然在实践中不见得会完全杜绝腐败，但却在制度上堵住了腐败恣意滋生的漏洞，从而将腐败控制在最小的限度内。
二、大学管理
1.管理模式较为灵活。
联邦政府将一些国家实验室通过合同的形式托管给大学，但对大学具体的管理模式则没有过多的规定。由于各大学的传统和校情不同，它们对实验室的具体管理模式也不同。具体来说主要包括以下几类：
第一，独立模式。即由大学建立独立的有限责任公司全权负责实验室的具体管理事宜。比如芝加哥大学对阿拉贡国家实验室的管理就属于这种模式。阿拉贡国家实验室的前身是芝加哥大学的冶金实验室，1946年正式更为现名，是美国第一个国家实验室。芝加哥大学成立了“芝加哥大学阿拉贡有限责任公司”（U Chicago Argonne，LLC）对其进行管理。LLC是法律认可的独立的商业组织形式，其优势是所有者对公司的债务和活动只负有限的个人责任。LLC设有独立的董事会，成员包括芝加哥大学及其他大学的教师、行政官员、工业界及其它一些组织的人员。西北大学、伊利诺伊大学的校长以及实验室主任都是董事会成员，芝加哥大学校长任董事会主席。董事会主要对实验室的管理进行引导、监督、指示和建议。其主要职责具体包括：创造良好的学术环境，制定实验室的长期目标，保证基础设施建设，建立合理的人事及预算机制，建立有能力、高效的科技、工程、管理人才队伍，制定、评估和批准各种政策、项目和设施，促进研究和教育方面的合作，保证实验室设施设备安全运行。为了加强管理，董事会联合西北大学、伊利诺伊大学建立了“科学政策委员会”（The Science Policy Council）。该委员会主要负责领导实验室的科学管理及对外合作，比如，开发新的科学管理模式，大学和实验室的联合聘用、学生和研究人员的录用等事务。芝加哥大学掌管科研的副校长任LLC的首席执行官，副教务长负责大学与实验室的协调，实验室的日常具体事务则由实验室主任负责。这种管理模式使国家实验室与其托管的大学之间具有相对的独立性，在大学的宏观协调下，实验室的具体管理具有更大的灵活性，有利于管理效率的提高。
第二，合并模式。即实验室的全部管理机构合并在大学的管理机构中。如劳伦斯伯克利国家实验室的直接管理机构就是设在加州大学校长办公室的“实验室管理办公室”（the Laboratory Management Office）。这个办公室下设“运作与行政办公室”以及“科研项目办公室”。前者主要负责实验室运作的绩效、绩效指标和评估程序的制定，对内、对外的关系，环境修复及废物处理，实验室安全、财务以及人力资源管理等。后者主要负责各种项目和科技活动。除了直接的管理机构，学校还专门设立了一位副校长来领导国家实验室的工作。而实验室事务最高管理机构则是加州大学董事会。董事会中设有“能源部实验室监管委员会”（Committee on Oversight of the Department of Energy Laboratories）。该委员会就加州大学参与管理的三个国家实验室事务进行商讨并向董事会汇报，同时还就实验室主任、副主任的任命向校长提供咨询和建议。另外，在加州大学的教授会（Academic Senate）中也设有一个管理国家实验室的机构——“学术理事会实验室事务特别委员会”（The Academic Council Special Committee on Lab Issues）。该“学术理事会”是教授会全校代表大会的行政机构，它代表全校教师参与学校事务的商讨和相关政策的制定。其中设立了若干特别委员会处理相关事务。比如“学术理事会实验室事务特别委员会”，代表教授会对实验室进行全面监管并就一些总体性政策向校长和董事会提供咨询和建议。此外，该委员会还有责任加强大学师生与实验室的学术交流；促进教师与实验室研究人员在科研和人才培养方面的合作，确定本校教师作为专家参与实验室相关研究项目评估、人才招聘及阶段性的岗位评估等。在这一模式中，学校的董事会及教授会都直接参与国家实验室相关政策的制定，成为实验室的重要管理者。这样大学与国家实验室的关系就更为紧密，大学对实验室的监管力度也大大加强。
允许大学以灵活的模式来具体管理国家实验室，可以使大学充分发挥自己的优势和特色，由自身的管理结构衍生出适宜的实验室管理模式。这不但有利于国家实验室与大学在管理模式和风格上的契合，而且有利于国家实验室管理上的创新和完善。
2.广泛的开放性。
国家实验室是由联邦政府的公共资金兴建，资金来源的公共性质使其有着服务全国科研工作者的义务。再加上，管理国家实验室的大学一般都是美国比较重要的研究型大学，其开放的办学风格也在国家实验室管理中得到了充分的体现，这种管理上的开放性主要表现在仪器设备的共享和人员的流动两方面。
美国国家实验室有着世界一流的仪器设备。其中有些仪器设备在世界范围内都是十分罕见的。大学对这些先进的仪器设备并非保护起来，而是依照其自身的传统和政府的相关政策给予研究人员使用的机会，使这些由公共资金支持的设备物尽其用。比如，劳伦斯伯克利国家实验的高级光源（Advanced Light Source ALS），能够提供世界上最亮的紫外线光源和柔和的X射线光束。自1993年设备投入使用以来，全世界已经有1000多位科学家使用了这一设备进行了材料科学、生物、化学、物理以及环境科学等领域的研究。而洛斯阿拉莫斯实验室的卢汉中子散射中心每年都有500多位来自全世界的科学家来使用这里的设备。这些科学家首先要向实验室提出申请，包括科研的目的、实验设计等，实验室对这些申请进行同行评估，评估通过者就可以免费使用这些设备了。
仪器设备的开放管理为国家实验室带来大量不同领域的科研人员。另外，国家实验室还接受许多访问学者。这些科研人员的到来，不仅仅是学习和使用设备，做自己的科研项目，同时也带来丰富的科学创意和学术思想。这种科研人员流动性和多样性促进了国家实验室与外部的学术交流，极大地活跃了学术气氛，为不同学术背景人员思想的碰撞提供了机会，从而也为科研注入了巨大的活力。这也是美国国家实验室能够产生较多突破性成就的重要原因之一。国家实验室的这种开放性对推动世界范围的科技进步也发挥了一定的作用。
3.推动大学与实验室的融合。
联邦政府将部分国家实验室交给大学管理，其明智之处就在于看到了国家实验室与大学之间的互利互惠对彼此的科研、教育的巨大推动作用。美国的大学在管理国家实验室时也充分地利用了这一点，积极在政策和制度上促成大学与实验室的全面合作。
大学与国家实验室的合作是十分广泛的，其中较为典型的就是合作建立研究机构，进行跨学科创新性研究和教学项目。如加州大学的圣迭亚哥分校就和其管理的洛斯阿拉莫斯国家实验室合作建立工程研究所（the Engineering Institute）。这个研究所位于洛斯阿拉莫斯国家实验室旁边的科研园区内，其人员均来自圣迭亚哥分校和实验室，主要包括航空、民用、电子、机械方面的工程师以及计算机和材料学方面的科学家。该研究所主要从事结构安全监控、故障预测、仿真模型验证、不确定性量化等跨越传统学科和院系的科学研究和人才培养。该研究所使实验室可以吸纳大学教授中的相关专家，同时也为实验室的科研人员提供做兼职教授或进一步深造的机会。每年研究所都要从学校的本科生中招收30名工程方面的人才进行重点培养。
此后，这种成功的合作模式得到进一步推广。洛斯阿拉莫斯国家实验室分别与戴维斯分校建立了“材料设计研究所The Materials Design Institute”，与圣塔芭芭拉分校建立“多种材料研究所”（Institute for Multi-Scale Materials Studies），与圣克鲁兹分校建立“科学数据管理研究所（the In-statute for Scientific Data Management）”。
大学与国家实验室的另一种合作模式是联合培养研究生。比如劳伦斯利弗莫尔实验室的创始人之一爱德华·泰勒早在1963年就在实验室倡导建立了“加州大学戴维斯应用科学系（UC Davis Department of Applied Science，DAS）。这个系隶属于加州大学戴维斯工程学院（UC Davis College of Engineering），集中了大学教师与实验室工作人员，一面进行课堂教学，一面传授实践经验，共同培养了1400多名硕士和博士。其中的两位佼佼者后来分别成为洛斯阿拉莫斯和劳伦斯利弗莫尔国家实验室的主任和副主任。另外，加州大学还与劳伦斯利弗莫尔实验室合作建立了“学生雇员研究生科研资助项目”（the Student Employee Graduate Research Fellowship，SEG-RF）。该项目主要资助加州各分校的博士生在劳伦斯利弗莫尔实验室攻读博士学位。受资助的博士生每年大约有60人左右，这些博士生除了本校自己的导师外，在实验室还有一位导师。在两位导师的双重指导下，学生不但可以学习理论知识，还可以进行实验操作，更为重要的是他们有机会追随一流的科学家，参与最前沿的科研项目，操作最先进的仪器设备。这不但提高了研究生教育的质量，而且也是国家实验室选拔青年科学家最有效的方法之一。
合作建立研究机构使实验室可以吸纳大学教师中的研究人员，充实了自身的科研力量，开拓了一些新的研究领域，同时也可以利用大学教育环境训练自己的研究人员。而合作培养研究生则一方面为实验室带来了大量廉价的基层研究人员，另一方面也为实验室培养了一批后备研究力量。这是实验室发挥其教育功能所带来的最重要的回馈。
美国大学中国家实验室的管理体现了美国联邦政府和大学在管理上的风格和特点。也正是这二者的各尽其责和共同合作，为国家实验室的科学家们进行科学探索提供了有利的环境和条件，使国家实验室得以保持长久不衰的创新力，取得诸多开创性科研成果，造福于公众和社会。
(参考文献略)